综合行政执法改革的理念、法治功能与法律限制
The Reform of Comprehensive Administrative Law Enforcement: the Conception, the Legal Functions and the Legal Restrictions
作者：杨丹;
Author：
收稿日期： 年卷（期）页码：2020,229(04):-138-149
期刊名称：四川大学学报(哲学社会科学版)
Journal Name：Journal of Sichuan University (Social Science Edition）
关键字：综合行政执法改革;法治理念;法治功能;法律限制
Key words：
基金项目：四川大学法学院“研究阐释党的十九届四中全会精神”专项课题“乡镇政府向街道办事处转化的组织法问题研究”(sculaw20190202);;
2019年度中央高校基本业务科研业务费(法学)研究课题“自然灾害领域中央与地方财政产权与支出责任划分法律机制研究”(2019fxzy-03);;
四川省科技计划项目“四川省区县综合行政执法体制改革内容与路径研究”(2020JDR0045)
中文摘要
我国综合行政执法改革模式已基本形成,但实践中仍暴露出合法性支撑不足、合理性欠缺、效率不高等问题。改革以"整体政府"的理念顺利推行,尤为强调行政权力类型化的意义。从设计初衷与实践样态中可知,综合行政执法改革发挥着规范行政执法行为、优化行政执法体制与化解执法争议等法治功能。在职权法定原则与行政保留原则协调作用的前提下,综合行政执法改革应受行政合理性原则的约束,并符合效率原则的基本要求,以促进法治政府建设的合法、科学与高效。
参考文献
① 刘素芬:《城市管理综合执法的困局与破解》,《福建师范大学学报》2016年第5期,第44页。
② 张丙宣:《城郊结合部综合执法体制改革:一个理论分析框架》,《中国行政管理》2017年第5期,第44页。
① 参见《行政许可法》(2003、2019)第25条规定,“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”;《行政处罚法》(1996、2009、2017)第16条规定,“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。
(1)参见商务部《关于进一步深化商务综合行政执法体制改革的指导意见》(商秩函[2017]885号);中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》(中办发[2018]63号);中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》(中办发[2018]62号);中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》(中办发[2018]61号);中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》(中办发[2018]59号);中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》(中办发[2018]64号)。
(2)华东地区包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省;华北地区包括北京市、天津市、山西省、河北省、内蒙古自治区;华南地区包括广东省、广西壮族自治区、海南省;华中地区包括河南省、湖北省、湖南省;东北地区包括黑龙江省、吉林省、辽宁省;西南地区包括四川省、贵州省、云南省、重庆市、西藏自治区;西北地区包括陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区。
(3)参见河北省林业局《河北省林业局关于加强全省林业行政综合执法队伍建设的通知》(冀林综执[2006]2号)。
(4)参见贵州省人民政府《贵州省人民政府关于在黔西南自治州兴义市开展综合行政执法体制改革试点工作的批复》(黔府函[2016]34号)。
(5)参见嘉兴市人民政府《嘉兴市人民政府关于印发嘉兴市深化综合行政执法工作实施方案的通知》(嘉政发[2016]61号)的规定:“市综合行政执法局嘉兴技术开发区(国际商务区)、嘉兴港区(综合保税区)分局的干部人事管理,由嘉兴技术开发区(国际商务区)、嘉兴港区(综合保税区)负责……,由嘉兴技术开发区(国际商务区)、嘉兴港区(综合保税区)统筹协调。”
(6)参见三明市人民政府《三明市人民政府办公室转发市委编办等单位关于三明市交通综合行政执法改革实施意见的通知》(明政办[2011]148),其中规定“原市、县(市、区)公路稽征在编人员、离退休人员成建制划入统计交通综合行政执法机构,原市、县(市、区)公路路政机构在编人员成建制划入市交通综合行政执法支队”。
(7)参见萍乡市人民政府《萍乡市人民政府关于进一步加强依法行政的意见》(萍府发[2009]7号)。
(8)参见商务部《关于进一步深化商务综合行政执法体制改革的指导意见》(商秩函[2017]885号)的规定:“相对分开监督检查、行政处罚等行政执法职能与政策制定、准入许可、行业促进等行政管理职能”;交通运输部印发的《关于印发〈地方交通运输大部门体制改革研究〉和〈深化中心城市交通运输行政管理体制改革研究〉的通知》(厅函体法[2008]172号)中提道:“以大部门制改革为契机,将执行性、服务性、监管性的职责及相关机构从交通行政管理部门分离出来”;“使交通管理部门本身主要负责政策制定等宏观决策职能”。
(9)参见广元市人民政府《广元市人民政府关于加强法治政府建设的实施意见》(广府发[2011]21号)。
(10)参见厦门市交通运输局《厦门市交通运输局关于印发开展依法行政规范年活动实施方案的通知》(厦交发[2012]3号)。
(11)参见交通运输部《交通运输部关于推进长江航运高质量发展的意见》(交水发[2019]87号)。
(12)陶振:《大都市管理综合执法的体制变迁与治理逻辑——以上海为例》,《上海行政学院学报》2017年第1期,第34-43页。
(13)殷星辰、汤道刚:《北京文化市场综合执法改革面临的法律困境与对策建议》,《新视野》2007年第4期,第25页。
(14)张晓明、曾凡飞:《“大城管”模式下城市综合执法联动机制研究——以贵阳市为例》,《中国行政管理》2010年第8期,第73页。
(15)张丙宣:《城郊结合部综合执法体制改革:一个理论分析框架》,《中国行政管理》2017年第5期,第42页。
(16)刘永深、陈那波:《碎片化的城市社会与地方治理创新——以A市城管综合执法为例》,《上海行政学院学报》2018年第4期,第39-48页。
(17)宋刚等:《城市管理三维结构视野下的城管综合执法与监察》,《城市发展研究》2018年第12期,第113-121页。
(18)田太荣:《城市管理综合执法治理体系的改革与建构》,《学术前沿》2018年第4期,第68-71页。
(19)参见《宪法》第107条的规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”
(20)参见《宪法》第108条的规定:“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”
(21)关保英:《论行政执法中的行政协助》,《江淮论坛》2014年第2期,第110页。
(22)陶振:《大都市管理综合执法的体制变迁与治理逻辑——以上海为例》,《上海行政学院学报》2017年第1期,第40页。
(23)姜明安:《行政法与行政诉讼法(第五版)》,北京:北京大学出版社,2012年,第151页。
(24)党的第十九届四中全会要求“以推进国家机构职能优化协同高效为着力点,优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制”;《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年12月11日)提出“优化政府机构设置、职能配置、工作流程,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”;中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》强调:“用制度管权管事管人”,“坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。”
(25)昌永岗等:《相对集中行政执法权探究》,《理论与改革》2015年第1期,第159-162页。
(26)姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京:北京大学出版社,2007年,第4页。
(27)易玲:《行政执法权配置多维化与知识产权行政保护》,《求索》2012年第5期,第247页。
(28)王青斌:《公共治理背景下的行政执法权配置——以控烟执法为例》,《当代法学》2014年第4期,第29-36页。
(29)蔡恒:《我国行政执法组织创新与行政体制改革协同性研究——兼评农业行政综合执法组织的合理性和局限性》,《江苏社会科学》2004年第3期,第100页。
(30)马怀德、车克欣:《北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路》,《行政法学研究》2008年第2期,第4-5页。
(31)崔卓兰、闫丽彬:《我国行政综合执法若干问题探讨》,《山东警察学院学报》2006年第6期,第10-11页。
(32)曾峻:《相对集中行政处罚权与中国行政执法体制的改革:以城市管理为例》,《政治学研究》2003年第4期,第93页。
(33)参见中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(2015年12月24日)。
(34)熊文钊、刘华:《社会秩序局:综合行政执法管理体制的完善路径——基于对北京城管的调查》,《北京行政学院学报》2009年第2期,第81-85页。
(35)关保英:《论行政执法中法治思维的运用》,《社会科学战线》2014年第10期,第198-206页。
(36)张春林:《广西实施综合行政执法程序规定的思考》,《广西民族大学学报》2017年第6期,第183页。
(37)刘恒、黄泽萱:《政府管制与行政执法的变革》,《江苏社会科学》2012年第4期,第36页。
(38)石佑启、张水海:《从社会管理创新角度看城市管理领域相对集中行政处罚权制度的完善和发展》,《行政法学研究》2012年第1期,第28页。
(39)刘文:《论“人性化执法”的实质》,《中国人民公安大学学报》2006年第3期,第129页。
(40)石佑启、张水海:《从社会管理创新角度看城市管理领域相对集中行政处罚权制度的完善和发展》,《行政法学研究》2012年第1期,第29页。
(41)周佑勇:《行政法基本原则研究》,北京:法律出版社,2019年,第143页。
(42)门中敬:《论宪法与行政法意义上的法律保留之区分——以我国行政保留理论的构建为取向》,《法学杂志》2015年第12期,第30页。
(43)门中敬:《规范行政保留的宪法依据》,《国家检察官学院学报》2017年第1期,第91-92页。
(44)王晓强:《行政组织法律保留原则及其保留范围研究》,《河北法学》2019年第5期,第155页。
(45)在“李吉程诉南宁高新区管委会强制拆除再审案(2017年最高法行再66号)”中,法院认为高新管委会具备城市管理综合行政执法主体资格,因《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第13条规定“高新区管理委员会,……根据市人民政府的授权,对高新区的发展规划、科技创新、城市建设、土地、财政、外事、项目审批、劳动人事等事项进行统一管理”。
(46)威廉·韦德:《行政法》,骆梅英、苏苗罕等译,北京:中国人民大学出版社,2018年,第272页。
(47)周佑勇:《行政法基本原则研究》,第200页。
(48)四川省于2015年9月将其确定为跨部门、跨领域的改革试点,次年成立综合行政执法局,划转整合国土、规划、住建、水务、交通、城管、文旅等7支执法队伍、357名执法人员,以及相关9个领域1436项处罚权和相应的行政强制权。截至2019年6月,崇州市综合行政执法局有干部职工478人。其中,公务员15人、参公执法人员344人、事业人员14人、城管协管人员105人。设办公室、财务科、政工科、监督科、法制科、案管科共6个科室;第一执法大队分管城市管理,第二执法大队分管文旅、住建、规划,第三执法大队分管水务、交通、国土,以及第四执法大队。数据源自四川大学徐继敏课题组2019年6月崇州市实地调研结论。
(49)四川大学徐继敏课题组:《权责清单与“三定”规定深度融合问题研究报告》,2018年,第18页。
(50)王成栋:《论行政法的效率原则》,《行政法学研究》2006年第2期,第25-26页。
(2)刘恒、黄泽萱:《政府管制与行政执法的变革》，《江苏社会科学》2012年第4期，第37页。
(3)参见四川省人民政府《四川省人民政府关于实行综合行政执法试点工作的意见》(川府发[2003]26号)。
(4)参见襄樊市人民政府办公室《关于印发深化市区城市管理体制改革实施意见(试行)的通知》(襄樊政办发[2004]101号)。
(5)参见中共福建省委机构编制委员会办公室、福建省财政厅、福建省人力资源和社会保障厅等《关于印发福建省交通综合行政执法改革方案实施意见的通知》(闽交人[2011]43号)。
(6)截至2019年8月15日，在北大法宝数据库中以“综合行政执法”为关键词分别进行题名和内容模糊检索，经筛查得到有效行政规范性文件共计126件。
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